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【转载】城镇化背景下县域义务教育发展问题与策略  

2014-11-06 15:40:52|  分类: 教学科研 |  标签: |举报 |字号 订阅

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城镇化背景下县域义务教育发展问题与策略

——基于4个省(自治区)部分县市的调研

来源:《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2014年第4  作者:范先佐

 

摘 要:随着城镇化的快速发展,大量农村人口和学龄儿童转移到城镇,一方面给城镇教育带来了巨大的压力,城镇学校生源不断膨胀,班级规模不断扩大;另一方面,另一方面农村人口和学龄儿童不断减少“小规模学校”“微型班级”大量出现。由此引发县域内城乡学校办学规模两极分化及如何应对的问题,农村孩子“有学上”与“上好学”如何处理的问题,城镇与边远贫困地区义务教育如何均衡发展的问题等,是城镇化过程中县域义务教育发展必须高度注意和慎重处理。本文基于对中西部地区4个省(自治区)部分县市的调研,从理论和实践相结合的角度,对上述问题进行了分析和探讨,并在此基础上提出了如何正确处理这些问题的应对策略。

关键词:城镇化;县城;义务教育;均衡发展

 

改革开放以来,随着城镇化的快速发展,大量农村人口和学龄儿童转移到城镇,一方面给城镇教育带来了巨大的压力,城镇学校生源不断膨胀,班级规模不断扩大;另一方面农村人口和学龄儿童不断减少,农村“小规模学校”“微型班级”大量出现。由此引发县域内城乡学校办学规模两极分化及如何应对的问题,农村孩子“有学上”与“上好学”如何处理的问题,城镇与边远贫困地区义务教育如何均衡发展的问题等,是城镇化过程中县域义务教育发展必须高度注意和慎重处理的问题。本文基于我们课题组对中西部地区湖北(山西、江西、广西等4个省(自治区)部分县市的调研。[1]从理论和实践相结合的角度,对上述问题进行了分析和探讨,并在此基础上提出了如何正确处理这些问题的应对策略。

一、关于县域内城乡学校办学规模两极分化的问题

城镇化是指农村人口转化为城镇人口的过程,反映城镇化水平高低的一个重要指标为城镇化率,即一个地区常住于城镇的人口占该地区总人口的比例。城镇化是人口持续向城镇集聚的过程,是世界各国工业化进程中必然经历的历史阶段。当前,世界城镇化水平已超过50%,有一半以上的人口居住在城市。改革开放以来,由于城镇化的快速发展,2011年,中国城镇人口达6.9亿,占总人口的比重已超过50%,国内城镇人口首次超过农村人口。[2]另据国家统计局2014120日提供的数据,2013年末,中国大陆总人口136072万人,城镇常住人口73111万人,乡村常住人口62961万人,城镇化率为53.73%[3]

随着城镇化的推进,大量农村人口和学龄儿童转移到城镇,使县域范围内城镇学校面临巨大的压力。如地处湘鄂赣三省交界处的湖北省A县,县域面积,1968平方公里,辖84325个行政村,2010年末总人口471320人,义务教育阶段中小学91所,学生62077人。从2003年到2010年,该县城区小学生由8330人增加到19750人,由占全县小学生总数的15%增加到46%,初中生由6001人增加到17560人,由占全县初中生总数的21%增加到89.8%,也就是说,A县现有46%的小学生和89.8%的中学生是在县城上学。广西B县是全国推进义务教育均衡发展先进县,截至2010年底,该县义务教育阶段有中小学校147所,其中城镇小学21所,城镇初中23所,农村小学100所,农村初中3所,义务教育阶段在校生56482人,其中城镇小学在校生14936人,城镇初中在校生19977人,农村小学在校生20134人,农村初中在校生1435人,城镇在校生占全体在校生的61.81%。山西省A县地处晋西吕梁山南麓、昕水河流域上游,属黄土高原残塬沟壑区,是国家级扶贫开发重点县之一。全县共有8个乡(镇)总人口为103014人,义务教育阶段在校生17030人。据我们对该县的调研发现,截至2010年,该县80%的小学生、90%的初中生在县城中小学上学。据我们课题组对其他县市的调研统计,情况也大致如此。

然而,在城镇学校屡屡爆满,学校规模、班级规模越来越大的同时,农村人口和学龄儿童却不断流失,农村学校规模。班级规模越来越小。如山西省A县三所县城小学学校总人数达4698人,校均1566人,而农村97%的小学校均不足200人,其中50人以下的农村小学就达48%20人以下的占32%;三所县城初中在校生总计4321人,校均1440人,县城学校超负荷运转,超过55人的大班普遍存在,而仅剩下两所农村初中,总共只有475名学生,校均237人,县城初中学校规模是农村初中的6倍多。地处井冈山脚下的江西省B县辖22个乡镇,人口53万。截至20115月,全县拥有义务教育学校270所,学生54311人,其中13所县城小学有学生17191人,占全县小学生36964人的46.5%,校均1323人,班均63人,而含乡镇中心小学在内的240所农村小学总人数共才19773人,校均不足83人,班均不到35人。如果再排除22所乡镇中心小学,剩下的218所小学的校均规模和班级规模就可想而知了。

县级市C市是山西南部一座重要的交通枢纽和区域性中心城市,总人口28.9万人,其中,城市常住人口13.3万人,暂住人口5万人,农村人口10.6万人。为了解决因城市学龄人口不断增加而导致学位紧张的问题,近年来该市在城镇新建、改建和扩建了多所中小学,目前全市义务教育阶段有普通中小学校63所,其中城镇小学13所。城镇初中8所;农村小学37所、农村初中5所。全市合计在校生21899人,其中城镇小学10518人,城镇初中5852人;农村小学5519人,农村初中3796人,也就是说,通过新建、改建和扩建中小学,该市义务教育阶段71%的学生是在城镇上学。目前该市城镇小学班均人数为60人左右,而农村学校20-30人的小班占80%以上。从全国来看,情况也一样。根据《中国教育统计年鉴》提供的数据计算,目前农村小学的班级规模大致在30人左右,但县镇小学平均班级规模却达到了48.66人,超过了国家规定的每班45人的警戒线。县镇初中的情况比小学更严重,平均班级规模为56.35人,大大超过了国家规定的50人的最高限额。

基于上述分析不难发现,随着城镇化的快速推进,我国县域义务教育已进入了大规模学校与小规模学校并存的时代,城乡学校办学规模已呈现出“城镇大班化、乡村空校化”的两极分化的态势。面对这样一种态势,促进县域义务教育的发展就必须正确处理城镇大规模学校与农村小规模学校的关系,其中关键是要办好农村小规模学校,以方便边远地区学龄儿童入学。因为从当前及今后一段时间来看,在边远农村地区,小规模学校仍然是一种有效的教学组织形式。从教育教学方面讲,小规模学校主要特点是学校和班级规模小,教师在教学中容易根据学生的特点因材施教,对学生的辅导时间会相应增多,有利于教学活动的顺利开展。从学生生活方面讲,小规模学校有助于解决学生上学难的问题。边远农村学生大多家庭贫困,他们首先关心的是上学成本问题,就近入学能节省相当数量的交通费和食宿费。因此,小规模学校“为改善山区、边远地区儿童接受基础教育困难的状况提供了条件。”[4]现在的问题是怎样把农村小规模学校办好,让边远农村地区的孩子也能公平接受义务教育。根据农村小规模学校存在的问题,我们认为,关键是要做好以下几方面的工作:

1.加大公共财政的投入力度,促进农村义务教育均等化。根据公共财政的基本要求,各级政府尤其是中央和省级政府应继续将农村义务教育作为公共财政支出的重点,继续将新增教育经费主要用于农村义务教育。特别是目前在我国中西部边远农村地区仍有大量的小规模学校,这些小规模学校在当地发挥着举足轻重的作用,但由于资金短缺、办学条件落后,很多小规模学校难以维系,而由此带来的后果就是边远贫困地区的孩子上学困难甚至辍学,所以应通过完善投入机制,适当提高农村义务教育学校生均公用经费补助标准,从资金上支持小规模学校改善办学条件。对学生人数低于100人的农村小规模学校,其公用经费按100人拨付,力争经过3-5年的努力,使贫困地区农村义务教育学校教室、桌椅、图书、实验仪器、运动场等教学设施满足学校基本教学需要;学校宿舍、床位、厕所、食堂(伙房)饮水等生活设施满足学生基本生活需要,留守儿童学习和寄宿需要得到基本满足,村小和教学点能够正常运转。逐步缩小县域内城镇学校与农村小规模学校间的差距。促进农村义务教育均等化。

2.实行宽松的教职工编制标准,增加农村小规模学校教师编制。众所周知,农村中小学教师紧缺,特别是边远山区小规模学校教师严重不足,这些学校的教师工作量特别大,任务繁重,每天工作时间很长。因此,必须根据农村人口居住分散、学生成班率低、校点多、无法形成规模效应的实际情况,实行宽松的教职工编制标准,增加农村小规模学校教师编制。建议根据学段不同,按照教职工与学生数的一定比例核定,将现行义务教育学校119的编制标准放宽为初中113,小学117,以适应《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010-2020)提出的“全面提高教育质量,进行基础教育课程改革,实行小班化教学”的需要。在城乡中小学教师统一编制标准基础上,根据义务教育均衡发展的要求,充分考虑农村小规模学校的实际情况,对农村、边远、少数民族集中、教学点分散或成班率低的地区,在编制标准上适当倾斜,增加农村小规模学校教师编制、学生规模240人以下的农村小学和教学点,可按照生员比和班员比相结合的方式核定教职工编制,按照生员比核定编制后平均每班不足2.5名编制的,可补足至平均每班2.5名编制,以提高农村学生受教育的质量,满足农村边远地区、少数民族集中、教学点分散或成班率低地区小规模学校教育教学的实际需要,推动义务教育均衡发展。

3.建立农村教师特殊津贴制度,鼓励优秀教师到小规模学校任教。在我国,小规模学校大多位于中西部边远地区,环境艰苦,交通不便,工作条件差,生活水平低,所以优秀教师不愿到农村小规模学校任教。针对这种情况,必须大力改善农村小规模学校教师的工资和收入状况。目前我国中小学实行岗位绩效工资制度、岗位绩效工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分组成,其中岗位工资和薪级工资为基本工资。基本工资执行国家统一的政策和标准,城乡、地区之间差别不大,近年来平均水平变化也不大,每月约为1200元左右,但绩效工资、津贴补贴、社会保障等辅助性工资各地差距巨大。因此,在基本工资制度短期内不会发生大的变化的情况下,关键是要建立面向农村教师的特殊津贴制度,并且应根据农村地区的边远程度、人文环境、经济和财政状况设定一个系数,对那些越是在地理位置偏僻、自然条件艰苦地区小规模学校工作的农村教师,享受的特殊津贴应越高,以吸引和稳定优秀教师到该地区任教,改善农村小规模学校师资状况,保证边远农村地区的孩子也能享受到较好的教育。根据我们的调研和初步测算,加上原有基本工资、绩效工资和社会福利,如果最艰苦边远地区小规模学校教师的月工资达到3000-4500元左右,基本上可以让他们安心从教。

二、关于县域内城乡学生“有学上”与“上好学”的问题

20世纪末以来,伴随着我国经济社会的不断发展和人们教育观念的不断更新,特别是在我国义务教育阶段基本解决了“有学上”,而人们普遍要求“上好学”的大背景下,社会对于教育资源特别是优质教育资源的需求越来越迫切,对教育公平问题的关注也越来越强烈。在这样的教育环境下,怎样保证县域内城乡学生,尤其是边远贫困农村地区的孩子公平接受教育,做到“有学上”和“上好学”,是城镇化过程中县域义务教育发展必须面对的又一问题。

随着城镇化的推进,各种要素不断向城镇集聚,这使得教育资源得到合理配置,利用效率得到提高。从总体上来看,教育资源的集中和优化,不仅有助于提高教育资源的利用效率,而且为城乡学生“上好学”提供了条件。这是因为,随着大量学龄儿童进城上学,一大批规模小,办学条件差的农村中小学被调整和撤销,教育资源得以进一步集中,师资队伍进一步优化,城镇学校的教育质量不断提高,使得更多孩子能够上好的学校,接受好的教育。但这里的前提条件是边远贫困地区的孩子能上得起学、留得住,然后才能谈得上接受好的教育“上好的学校”,否则,只能是一句空话。调查发现,从农村流向城镇的居民中80%是农村中有理想、有抱负的年轻一代,他们家庭经济条件较好,受教育程度相对较高,十分重视孩子的教育,而边远贫困地区、贫困家庭的孩子恰恰因为上学难和留不住而失去或不能更好地接受优质教育。而上学难和留不住的根本原因又恰恰就是农村中小学不断向城镇集中后部分学生上学路途远、经济困难等原因造成的。尽管农村学生辍学和失学是常有的事情,但调查发现,农村中小学向城镇集中确实加大了边远贫困地区、贫困家庭孩子辍学和失学的风险,使政府有限的教育资源在效率的作用下失去可以保证每个学龄儿童都能上学的公平性。同时,随着我国城镇化步伐的加快,城镇学校生源的“充裕”和农村学校生源的“萎缩”给城乡学校带来了截然不同的发展机遇。在我国现行义务教育财政体制下,城市学校由于生源充裕可以获得充足的发展资金,而农村学校由于规模小而难以获得更多的资金支持,从而使城乡义务教育发展的差距越来越大,城乡学生接受教育越来越不公平。

此外,在农村学校逐渐萎缩的同时,城镇学校却迎来了规模的扩张。面对这一情况,地方政府及其教育主管部门的通常做法是,优先满足城镇日益增多的中小学生就学需求,将有限的教育资源集中向城镇学校倾斜。如近年来江西A县进城务工人员子女和农村孩子在城区就读的数量就一直飙升。该县分宜三小原本是县城东部城乡结合部的一所不足200名学生的学校,为了满足日益增多的进城务工人员子女上学和农村孩子进城读书的需要,2008年分宜三小搬迁到县城北环路分宜三中整体搬迁后留下的空校,县政府多方筹集资金,不断加大对该校的投入,逐步完善该校的基础设施,尽力配齐师资。由于政府重视,学校管理有方,近年来分宜三小教学质量稳步上升,开始在全县中小学崭露头角,多次获得各种奖励及省市县教育主管部门的表彰。随着该校基础设施的完善和教学质量的提升,进城务工人员子女和农村孩子纷纷到该校就读,有些农村家长为了能让自己的孩子进城读书,不惜一切代价,甚至在学校附近租房陪读。还有一部分家长为了孩子能在分宜三小读书,纷纷在学校周边工厂和工地上打工。到了2011年,该校的学生已经达到了2900多名,不到3年的时间,学生数量就比以往翻了15倍。为了缓解办学压力,县教育主管部门不得不在分宜三小附近新建一所分校,来满足进城务工人员子女和农村孩子的教育需求。

由于政府将财政经费重点投入到城镇学校,使得城镇学校的办学条件越来越好。城镇学校由于拥有良好的办学条件、公共设施和优厚的待遇,可以吸引优秀的教师、优质的生源等,这为城镇学校的发展创造了良好的条件。如湖北省A县为了满足县城日益增多的中小学生就学需求,新建了城关中学,在校学生6838人,其中来自农村的学生有4286人,约占学生总数的63%,该校现有教职工378人,其中来自农村的教师有260人,约占教师总人数的68%,相比之下,农村学校由于办学条件差、公共设施落后、待遇差,教师也都极其愿意或者想方设法调到县城学校,使得农村学校难以招聘和留住优秀的教师。这肯定会对边远贫困地区农村教育发展不利。这对于边远贫困地区的农村居民来说也是不公平的,由这种不公平所带来的负面影响将是巨大的、潜在的。如加大了边远贫困地区农村中小学与城镇中小学办学条件的差距,使这些地区的孩子不但享受不到城镇化的成果,相反,因办学条件差距的进一步拉大,甚至进一步恶化,在未来的岁月中,撇开他们是否能上高中、大学不说,仅此一点就无法让他们与城镇的孩子处于同等的地位进行竞争,而在经济与教育的互动关系越来越密切,人力资本在一定程度上决定人们收入水平的今天,这对边远贫困农村地区的孩子无疑是不公平的。

以上种种问题,其影响将是潜在的、长期的,有些负面影响目前还只露端倪,因此,对县域义务教育而言,在城镇化的过程中要慎重考虑三个问题:

一是方便学生就近入学,尤其是要保证边远贫困地区、贫困家庭的孩子“有学上”。在城镇化过程中,对待农村小规模学校的撤留问题上,不能根据单一的标准来判定其去留,如很多地方根据服务半径、服务人口、学校规模等数量标准来决定什么样的小规模学校要撤销,这是不合理的,因为无论是扩大学校规模,还是考虑学校的服务人口、服务范围,其基本前提是要方便学生就近入学。以牺牲学生就学、降低普及程度为代价来提高办学规模,扩大服务范围,既不符合教育事业发展的本质要求,也损害了广大人民群众的根本利益。所以,判定农村小规模学校的撤留不能搞模式化、标准化,主要应考虑这样几个条件:学校撤并后,位于边远地区、山区学生转到城镇学校上学方便不方便,如果不方便就不能撤,城镇中小学能不能解决学生的寄宿问题,如果不能解决寄宿问题,其所辖的农村小规模学校就不能撤,学校的撤并村民及家长同不同意,如果村民及家长都不同意,应该遵从群众的意愿,不能强行撤并。

二是制定相应的财政补偿政策,保证边远贫困地区、贫困家庭的孩子能“上好学校”。边远贫困地区、贫困家庭的孩子到城镇上学,可以增加接受优质教育“上好学校”的机会,因为从某种意义上讲,即使是城镇的一些薄弱学校,相对边远贫困地区的农村学校而言,仍可称得上是优质学校。但也必须看到,边远贫困地区的孩子到城镇上学,必然会增加寄宿成本、交通成本以及生活差距成本等,加重家庭的经济负担。据我们课题组对湖北、江西36县(市)1742名寄宿生问卷调查统计显示,寄宿生“每个月伙食费”平均为208元;“每个月的零花钱”平均为49元;“每个月因上学而支出的车费”平均为32元。综合三项统计,寄宿生平均每月生活及交通费用共计约289元,一年按10个月计算,支出总数为2890元,再加上每年两学期的基本生活用具购置,一个寄宿生一年的支出最保守估计大约为3200元左右。国家审计署提供的数据也证明了这一点。20125月至8月,审计署组织对,27个省所辖的1185个县2006年以来义务教育阶段农村中小学布局调整情况进行了审计调查,重点调查了25127所学校,涉及在校学生1705.28万人。在该署走访的7.2万名乘车上学走读生中,其年人均上学交通费支出为839元,比布局调整前增加了390元。19.99万名校内寄宿生年人均食宿费支出1658元。同时,审计署还调查了3.28万名校外租房陪读学生家长年人均费用支出为8046元,占其家庭年均收入的36%[5]

另据21世纪教育研究院对山西、河南、四川、江西、云南、广西等地23所农村寄宿制学校的调查显示,农村家庭因孩子上寄宿制学校增加了额外的费用,中部省区每学期增加657.3元,西部省区为每学期787.8元,而一些西部贫困地区家庭的人均年收入也才一两千元。[6]尽管从2006年开始,国家对农村贫困寄宿生提供补助,并且从2011年秋季学期起,补助标准每生每天提高1元,达到每生每天小学4元,全年1000元,初中5元,全年1250元,但对于贫困家庭而言,孩子寄宿的开销仍然是一个沉重的负担。在调研中有40.7%教育行政人员和33.9%的教师认为寄宿制存在的问题是家长负担加重;有20.4%的家长和52.7%的学生表示最担心的问题是,寄宿加重了家庭的经济负担。因此,要确实让城镇化造福于民,就不能让边远贫困地区的孩子做出政策性的牺牲。解决这个问题的根本办法就是国家在推行城镇化的过程中,必须制定相应的教育财政补偿政策,资助因城镇化的推行而在教育上受到损失的边远贫困地区的孩子,让他们不因城镇化而加重家庭的经济负担并公平接受教育。目前迫切需要解决的问题是,随着免费义务教育的全面推进,应进一步加大对农村贫困寄宿生资助的力度,从实行全免学杂费和教科书费过渡到“义务教育全免费”即不仅应当完全免收学杂费和教科书费,而且还应免费提供伙食,校服,交通补助等,确保农村贫困家庭子女上得起学。

三是采取切实可行的措施,保证边远贫困地区,贫困家庭的孩子能“学得好”。在现代社会,由于教育特别是高质量,高层次的教育能够提高人们的劳动能力,改变人们的社会地位,带来各种经济和非经济收益,广大人民群众已不再满足于子女有学可上,他们希望子女通过教育来改变社会身份,即使付出更多的经济代价也愿意将子女送到城镇读书,上好的学校,接受优质教育。但进城镇上好的学校,并不意味着就能学得好。调研过程中发现,边远贫困地区,贫困家庭的孩子由于基础较差,即使进入城镇学校,往往由于不适应新的学习环境而出现成绩下降的问题。如湖北省B市团山寺镇的一名女生原来在该镇一所普通中学读书,该校撤并后被转入本镇教育质量最好的一中就读。起初,她和家长都觉得能够到镇里最好的初中学习是一件好事,所以很高兴,尽管学习成本有所增加,家长还是十分支持她。由于一中生源质量较高,同学之间的学习竞争很激烈。新学期开始不久,该生就感到以前那种轻松快乐的学习气氛没有了,以前同学之间的亲切与和谐似乎也消失了,更重要的是自己学习成绩的相对位置不如从前,学习压力变大,心理负担加重,成绩很快就下降了。因此,重视教育质量的家长尤其担心自己子女的学习成绩在教育城镇化过程中会有所下降。此外,不少地方教育城镇化之后,都出现了班级规模过大,教师负担过重的问题,学校教育质量受到较大的影响。因此,必须采取切实可行的措施,保证边远贫困地区,贫困家庭的孩子不仅能够进城镇上好的学校,而且要学得好。目前的当务之急是要充分利用已有办学资源,解决城镇学校超大班额问题,做到小学班额最多不超过45人,初中班额最多不超过50%逐步消除大班额现象。

三、关于县域内城镇与边远贫困地区义务教育均衡发展的问题

20世纪80年代以来,随着我国九年制义务教育的逐步普及,义务教育均衡发展已成为我国教育政策的重要内容。教育均衡发展的最基本要求是在城乡之间,教育群体之间,公平地配置教育资源,达到教育需求与教育供给的相对均衡,让所有适龄儿童都能享受到机会均等的受教育权利。因此,在城镇化过程中,如何使城镇与边远贫困农村地区义务教育均衡发展,是城镇化过程中县域义务教育发展面临的重大课题。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010-2020年)将推进义务教育均衡发展提升为义务教育战略性任务的高度,要求建立健全义务教育均衡发展保障机制,均衡配置教师、设备、图书、校舍等各项资源,切实缩小校际差距,加快缩小城乡差距,努力缩小区域差距,到2020年基本实现区域内义务教育均衡发展,并且要求义务教育均衡发展要率先在县域范围内进行。

从各地城镇化过程中的教育实践来看,撤并一批过于分散的小规模学校,在交通便利、人口相对集中的城镇建设一批大规模学校,把有限的农村教育资源集中到办学能力强的城镇学校,以城镇学校带动农村学校,以强校合并弱校,是城镇化过程中县域教育工作的主导方针。以江西省A县为例,该县为了应对农村人口大幅度地向城镇集聚,县城中小学学生猛增的需要,2008年开始实施“初中进城,小学进镇”工程。县政府投资1.2亿元,无偿划拨土地186亩,在县城建立了分宜第六中学,率先在全省实施农村“初中进城”工程,2010年秋季起,将全县13个乡镇初中的学生全部集中到第六中学,目前该校在校生已经达到4500人,而将撤并的13所乡镇初中改办为寄宿制小学,乡镇三、四年级以上的小学生统一集中到这些学校就读,又实现了“小学进镇”。目前该县70%的小学生集中在集镇就读。全县所有初中生和70%的小学生集中在城镇就读,使农村的孩子同城镇的孩子一样享受到优质的教育资源,接受优质教育。

毫无疑问,城镇化对促进县域内的教育均衡发展具有积极作用,但是,我们在调查中也发现,在一些边远贫困地区,城镇化不仅没有改善农村学校的办学条件,反而使部分校点办学条件恶化,不但无法缩小边远贫困地区农村与城镇之间教育的差距,反而拉大了这种差距。2010年山西省B县教育局的统计数字显示,农村小学的平均规模为176人,而县城小学为1403人,两者相差很远。而初中则全部集中在县城,农村已经没有了中学的影子。在农村学校中仍然有难以撤并的教学点共37个,而学生人数在40人以下的“麻雀”学校占了半数。这些“麻雀”学校不但办学条件差,而且师资力量弱,教育教学设施简陋,教学质量低。这样一来,边远贫困地区的农村学校与县镇学校的差距越来越大。

造成这种局面的主要原因是,主观愿望与实际情况相矛盾。主观上人们希望通过城镇化为所有边远贫困地区的孩子提供良好的办学条件和高质量的教育,但一个不容回避的现实是边远贫困地区义务教育目前只能在数量上予以保障,只能以完成基本的义务教育培养目标为限度,高质量教育的追求既受政府财力的制约,也与边远贫困地区老百姓脆弱的支付能力相悖。因此,边远贫困地区的教育供求矛盾与城镇地区教育供求矛盾的区别在于:不是优质教育资源的稀缺导致的教育不公,而是因绝对数量不足,教育活动最基本条件难以保障导致儿童受教育机会的缺失。因此,就边远贫困地区的农村而言,撤并过散过小的校点,扩大城镇学校的规模,让农村孩子进城上学,追求师生比例达到或接近国家标准等,都从理论上有利于边远贫困地区农村义务教育的发展,有利于提高这些地区的教育质量与教育水平,但是,如果没有一定的经费支撑,这种主观愿望与边远贫困地区农村的实际情况就难以相符。在城镇化过程中一些地方政府对此缺乏全面和深刻的认识,将城镇化仅仅理解为人口向城镇集中。学生进城上学,因而导致一些地区政府为揽政绩,不顾客观实际,层层加码,一味追求扩大城镇学校的规模和撤并农村学校的数量与速度。然而,在这些地方政府引以为荣的“农村教育城镇化”背后,却是边远贫困地区的学生和家长为此付出的艰苦代价和加重的经济负担。

当然,国家可以通过财政转移支付、专项拨款等途径加大对边远贫困地区教育的资助,但在城镇化的过程中,这些资金多数被投入到城镇学校,以满足“农村教育城镇化”运动和建设高度集中的教育园区的需要,而城镇以下的学校却遭到“冷漠对待”,尤其是农村教学点往往变成了“被遗忘的角落”,不仅高层政府的专门调查涉及不到这些校点,即使是本地的教育行政官员也很少甚至从没有到过这些地方。如湖北省C县雷店镇五一中心小学下辖的一个教学点,离中心学校15公里左右,至今无法通车,全靠步行并要翻越一座山才能到达。该镇中心学校刘校长告诉我们,她每学期只在开学的时候去一次,其他工作只能依靠电话联系。主管教学点的中心学校校长都只如此,其他各级党政官员,教育行政官员也就可想而知了。因此,政府的财政转移支付是很难惠及至这些地方的。

由于中小学教育是必须分散组织的社会事业,其管理权主要属于地方,因而地方经济的发展对中小学教育的发展及其布局的影响是很大的。如果地方区域经济比较发达,可提供的教育经费就相应充足,中小学教育的发展就有了根本保证,反之,中小学教育的发展就很难得到经费支持。同理,城镇化是一项具有长远发展的战略决策,随着这一决策的实施,一批标准化、现代化的城镇中小学诞生了,这对于县域内经济发达地区以及富裕家庭的孩子获取与城市孩子一样的教育,进而通过教育的途径缩小其城乡差别是具有重要意义的。但由于同一县域内边远落后地区与经济发达地区之间仍存在着较大的差距,在投资教育就意味着投资未来的今天,经济发达地区对教育的投资越大,他们获得的发展机会和潜力就越大,因此,他们的发展速度会更快。相比之下,边远贫困地区则由于地方财力和家庭支付能力的限制而无法承担因城镇化所导致的教育财政支出和家庭教育消费支出的增加,这些地区教育的发展和农民子女接受优质教育的机会也将受到限制。长久下去,同一县域内边远落后地区与经济发达的城镇的教育差距会进一步拉大。因此,城镇化必须兼顾到同一县域内城镇与边远贫困地区的学校,协调好县域内经济发达的城镇与边远贫困地区教育的发展。具体而言:

1.科学制订县域教育发展规划,突出城乡教育一体化发展总体思路。城乡教育一体化是在教育公平的核心价值取向下,打破城乡二元僵局,建设城乡教育共同体,在保持与发挥城乡教育区域性特色与优势的基础上,促进城乡教育互动联结、相互帮扶、相互作用、消解差距,逐步实现城乡教育公平、协调发展的动态进程。县域城乡教育一体化是我国城乡教育一体化的重点。在县域范围接受义务教育的学生占全国总学生数的80%以上,城乡教育的矛盾也主要集中在县域范围内县镇和乡村教育上。推进县域城乡教育一体化发展,关键在于科学规划。要遵循“就近入学”的基本原则,合理规划好农村学校。没有农村教育的发展,城乡教育均衡发展就无从谈起;没有好的农村学校规划,也无法推进一体化发展。要探索形成以城带乡。城乡一体的区域教育发展新格局,探索城乡互补的新机制,并对已经形成的县域教育规划做出必要调整,突出一体化发展总体思路。对于农村教育发展的关键领域、薄弱环节,要实施政策再倾斜。国家要出台硬性规定和农村学校办学标准,补齐其中诸多薄弱的“短板”,防止城乡差别再扩大。在实施城乡统筹过程中,要建立和完善各项帮扶农村教育的制度,向县域边远贫困地区倾斜。向薄弱学校(教学点)倾斜、向农村困难群体子女倾斜,从根本上弥补县域不同乡镇、学校和群体之间的教育差距。

2.结合县域的实际情况,实行义务教育学校标准化建设。统筹城乡义务教育资源均衡配置,实行义务教育学校标准化建设,对于改善农村义务教育学校办学条件。减小城乡差距、促进教育公平起到非常重要的作用。但应该看到,县域范围内义务教育学校标准化建设仍存在诸多问题。具体表现在:一是义务教育资源分配不均,标准化建设未能与城乡教育规划布局匹配。在一些农村边远贫困地区,寄宿制学校床位、厕所、食堂(伙房)、饮水等基础设施不能满足师生的基本生活需要,达不到国家规定的标准。二是我国大多数地区在推进义务教育学校标准化建设过程中,主要是以改善学校办学的物质条件为主的外延式发展,旨在缩小不同地区间、学校间因资源配置不合理而形成的条件性差距,即:重视校园建设、装备条件等硬件的达标,而忽视师资队伍、学校管理等软件的提升;重视教育资源的直接投入,而忽视已有资源的重组和再生;重视外在条件的改善,而忽视办学质量的提升;重视政府外在推动,而忽视学校自我内在驱动。所以,当前县域义务教育同样存在着城镇与乡村、乡镇与乡镇、名校与普通学校之间的巨大差距,严重影响了教育公平和教育均衡的推进,因此,在推进县域义务教育学校标准化建设过程中,相关部门应结合县域的实际情况,拟定义务教育学校标准化建设指标的下限和上限。下限作为底线,必须无条件严格遵守。在此基础之上,具体的指标体系可以因地制宜,但必须涵盖硬件和软件,不能仅仅为缩小县域不同地区间、学校间因资源配置不合理而形成的条件性差距,单纯实行以改善学校办学的物质条件为主的外延式发展,而应在改善办学条件、加大教育资源投入的同时,推动教师观念。教师专业发展、教师生活条件、学生综合素养、校园文化、学校管理等方面的提升,尤其应该重视教师队伍的建设,促进县域内城乡义务教育学校内涵式发展。

3.统筹县域教育资源,努力实现优质资源共享。统筹县域教育资源,其目的是使县域内教育资源相互匹配、资源共享,以实现教育组织内部或外部的直接或间接的资源配置效率的改进。具体来讲,可以在县域范围内依托一所或几所办学质量较高的学校,同时联合乡镇的若干所农村薄弱学校建立学区。在学区内统筹教育资源,学校之间实现教师、图书、实验仪器、局域网的建设等优质资源共享,最大限度地发挥优质资源的作用,使有限的教育投入发挥最大的效益。还可以利用现代教育网络建设庞大丰富的教育资源信息库,借助现代化的信息教育平台,努力实现县域内教育信息共享、教改成果共享和名师名校资源共享,让所有的孩子都能通过网络接受高质量的教育,缩短城乡之间、城镇学校与农村学校之间的办学差距,实现真正意义上的县域城乡义务教育均衡发展。因此,在既有的教育资源总量一定的条件下,要统筹县域教育资源,就必须积极推进教育信息化,继续大力实施“校校通”,“班班通”工程,努力实现教育信息共享。教改成果共享和名师名校资源共享,以教育资源共享的新形式推动县域城乡义务教育均衡发展。

 

注释:

[1]20104月至201310月,我们课题组对湖北、山西、江西、广西4个省(自治区)8个县义务教育均衡发展改革情况进行了调研和访谈。文中未注明出处的数据和资料均来自上述调研和访谈

[2]汝信,陆学艺,李培林.2012年中国社会形势分析与预测.北京:社会科学文献出版社,201112.

[3]国家统计局.2013年大陆人口为13.6072亿,城镇化率为53.7%.2014-01-20,中国经济网.

[4]吕晓红.复式教学在义务教育中的地位及前景(教育评论).19993.

[5]国家审计署2013年第2号公告:1185个县农村中小学布局调整情况专项审计调查结果,2013-05-03.

http//www.Audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3274274.html.

[6]世纪教育研究院:农村教育向何处去——对农村撤点并校政策的评价与反思.北京:北京理工大学出版社,201345-46.

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